이명박 정부의 보유세 정책 -
향후 종부세의 운명은 어떻게 될 것인가?
일시 : 2008년 9월 8일(월) 오전 10시
장소 : 국가인권위원회 배움터2실
공동주최 : 토지정의시민연대, 토지+자유 연구소
◆ '부동산 신화는 없다 - 투기 잡는 세금 종부세'(후마니타스) 출간 기념
토지정의시민연대 - 토지+자유 연구소 공동 토론회
토론회 주제: “이명박 정부의 보유세 정책 - 향후 종부세의 운명은 어떻게 될 것인가?”
■ 토론회 순서
▲ 사회: 전강수 교수(토지+자유 연구소 소장, 대구가톨릭대 부동산통상학부)
▲ 발제 (10:00-10:30)
남기업 연구위원(토지+자유 연구소, 토지정의시민연대 협동사무처장)
▲ 토론 (10:30-11:30, 각각 15분씩)
토론자(가나다 순)
- 김수현(세종대 도시부동산대학원 교수, 前 환경부 차관)
- 김성진 변호사(법무법인 한결)
- 김종률 의원(민주당)
- 최재천 변호사(법무법인 한강, 前 17대 국회의원)
▲ 토론 요약정리 및 토론자 질문 답변 (11:30-11:40)
▲ 객석토론 및 종합정리 (11:40-11:50)
발제문
남기업 연구위원/토지+자유 연구소, 토지정의시민연대 협동사무처장
<목 차>
Ⅰ. 한국의 보유세, 갈 길이 멀다
Ⅱ. 이명박 정부의 부동산 정책의 이론적 토대, 공급부족론 검토
Ⅲ. 『8·21대책』과 『9·1 부동산 세제개편 방안』 평가
Ⅳ. 점차 가시화 되고 있는 정부와 한나라당의 종부세 형해화 시도
Ⅴ. 헌법재판소에 맡겨진 종합부동산세의 운명
이명박 정부의 보유세 정책 -
향후 종합부동산세의 운명은 어떻게 될 것인가?
Ⅰ. 한국의 보유세, 갈 길이 멀다
1. 투기 잡는 세금, 보유세
□ 부동산 투기가 노리는 것은 불로소득. 불로소득이 생기지 않는다면 투기는 절대 일어날 수 없음. 필요 이상으로 부동산을 많이 소유할 필요도 없어짐. 부동산 때문에 일어나는 빈부격차와 각종 사회경제적 양극화 현상도 사라짐. 불로소득을 환수하면 부동산 불패 신화도 사라짐.
□ 불로소득 환수 장치에는 (토지)보유세, 개발이익환수, 양도소득세가 있는데, 그중에 경제에 부담을 주지 않고, 투기를 막으면서 오히려 경제를 활성화할 수 있는 가장 좋은 장치는 (토지)보유세의 지속적 강화.
□ 그런데 역대정부에서 내놓은 부동산 정책은 항상 이것을 회피해왔음.
○ 역대 정부의 부동산 정책은 투기가 기승을 부리면 거래를 막고, 경기가 위축되면 투기를 부추기는 정책의 반복.
○ 보유세 강화를 왜 하지 않느냐는 비판을 하면 ‘조세 저항’이라는 이유를 댔음.
○ 하지만 ‘조세 저항’은 변명에 불과. 오히려 권력과 부를 독점한 소수의 부동산 부자들의 저항 때문에 못했다는 것이 정확한 표현.
□ 그러다가 우여곡절 끝에 노무현 정부에서 처음으로 보유세 강화 로드맵이 발표되었고 논란 끝에 그것이 제도화되었는데, 그것의 핵심이 바로 종합부동산세(이하 종부세). 이렇게 종부세는 우리 사회가 가야 할 ‘보유세 강화’라는 개혁의 첫걸음이라는 큰 의미가 있는 세금.
2. 현재 우리나라의 부동산 세제는 후진국형
□ 현재 우리나라의 부동산 세제는 ‘낮은 보유세ㆍ높은 거래세’의 전형. 보유세가 불로소득을 환수할 수 있는 가장 좋은 장치라는 것을 생각할 때, 우리나라의 세제는 불로소득을 노리는 투기가 일어날 수 있는 가장 좋은 환경이라고 할 수 있음. 아래의 그림은 그런 현실을 잘 나타내주고 있음.
○ <그림 1>에 의하면 미국, 영국, 일본, 캐나다 등 주요 선진국의 보유세 실효세율은 모두 1%를 초과하고 있는 반면(미국에는 보유세 실효세율이 무려 4%에 육박하는 주도 있음.), 우리나라의 보유세 실효세율은 0.3% 이하에 머물고 있음.
○ 우리나라의 보유세 부담이 매우 낮다는 사실은 조세총액 대비 보유세액 비율이나 GDP 대비 보유세액을 비교해 보더라도 분명하게 드러남(<그림 2>, <그림 3>). 2006년 우리나라의 ‘보유세/조세총액’ 비율 3.8%는 미국(11.9%)의 32%, 영국(9.4%)의 40%, 캐나다(8.1%)의 47%, 일본(8.2%)의 46%에 불과.
○ ‘보유세/GDP’ 비율을 국제적으로 비교해 보면 격차는 더 두드러짐. 2006년 우리나라의 ‘보유세/GDP’ 비율은 0.8%인데, 이는 미국(3.1%)의 26%, 영국(3.3%)의 24%, 캐나다(2.8%)의 29%, 일본(2.1%)의 38%에 불과.
□ 이처럼 선진국에 비해 보유세 부담이 낮고 부동산 조세 구조가 기형적인 부동산 세제를 선진국형으로 전환하는 것은 우리사회의 과제라고 할 수 있음.
3. 후진국형에서 선진국형으로 전환하는 첫걸음, 종부세
□ 이러한 후진국형 세제를 선진국형으로 전환하는 첫걸음이 바로 종부세.
○ 종부세는 비싼 부동산을 가진 사람들에 대한 질투의 세금이 아님. 터무니없이 낮았던 보유세, 지역에 따라 들쭉날쭉이었던 보유세를 정상화하는 과정에서 탄생한 ‘한국형 정책’이라고 할 수 있음.
○ 지자체에 맡겨 두어서는 보유세를 정상화하는 것이 불가능했기 때문에, 중앙정부가 일정부분 그 역할을 담당한 것.
○ 더구나 종부세는 전액 지자체로 되돌려 주는 ‘지방세형 국세’.
□ 노무현 정부가 법제화한 보유세 강화 로드맵은 2017년 가서 주택분 실효세율이 0.61%가 되는 것. 선진국의 절반정도밖에 되지 않음.
□ 종부세의 효과
○ 첫째, 자신의 능력에 적합한 부동산 소유를 유도하는 데 기여하고 있음.
- 예를 들어 어떤 자동차를 구입할 것인가를 결정할 때, 합리적인 경제 행위자라면 구입 비용과 유지 비용을 고려함. 자신의 소득에 따라 가격을 고려하고 유지비를 예측해 차를 구입하는 것처럼, 종부세는 시장 참여자들로 하여금 납부 능력에 맞게 부동산을 소유하도록 유도하는 기능을 함.
⇒ 그러나 종부세가 후퇴하게 되면 투기를 목적으로 능력에 맞지 않는 소유를 할 가능성이 커짐.
○ 둘째, 공급을 확대하고 투기수요를 억제하는 효과를 내고 있음.
- 보유세는 소유자에게 비용으로 작용하기 때문에 그 부동산을 통해서 비용 이상의 수익이 발생할 것이라 예상되지 않으면 소유자는 투기 목적으로 보유하고 있는 주택을 시장에 내놓게 되고, 불로소득을 기대하는 투기수요는 줄어들게 됨. 이렇게 되면 종부세 과세 대상 주택의 가격은 자연스럽게 하락함.
- 국토해양부가 2008년 4월 29일 발표한 자료에 따르면, 전국 933만 가구의 공동주택(아파트‧연립주택‧다세대주택) 가격을 전수 조사한 결과 2008년 1월 1일 기준 전년 대비 평균 2.4% 상승한 것으로 나타났다. 이는 2006년(16.4%)과 2007년(22.7%)에 비해 가격 상승폭이 크게 둔화된 것인데, 노무현 정부가 취한 대출 억제와 함께 보유세 강화가 효력을 발휘한 때문으로 풀이됨.
- 특히 서울 강남(—1.0%)‧서초(—1.3%)‧송파(—2.4%)‧양천(—6.1%)구와 경기 분당(—7.3%), 평촌(—5.0%), 용인(—6.3%), 일산(—8.3%), 과천(—9.5%) 등 종부세 대상 부동산이 밀집한 지역의 공시 가격이 하락한 것을 보면 종부세가 가격 하락에 영향을 주었다고 강하게 추정할 수 있음.
- 그 결과로 2007년도 종부세 과세 대상자 중에서 1만 5,421가구가 올해 제외되었음.
○ 셋째, 국토 균형 발전과 취약 지역의 복지‧교육 재정에 도움을 주고 있음.
- 종부세는 지자체의 재정 상황과 복지‧ 교육 수요를 감안해 배분하고 있음.
- 한 예로 전라북도의 경우, 2007년도분 종부세를 소관 시군별로 약 100억 원씩 배정받아 모두 1,564억 원을 더 쓸 수 있게 되었음. 이는 전라북도 전체 자체 수입의 16%에 해당될 정도로 큰 금액.
○ 만약 종부세가 후퇴하지 않고 지속된다는 시장의 확신이 있다면 종부세의 긍정적인 효과는 더 빛을 발했을 것을 충분히 예상할 수 있음.
4. 보유세 강화 정책은 장기정책
○ 보유세 강화 정책은 부동산 시장의 상황에 따라서 왔다갔다 변경해도 되는 단기정책이 아님. 그것은 수십 년간 시장 상황이나 정권의 소재에 상관없이 꾸준히 밀고 가야 할 장기정책. 단기정책은 미시적 금융정책과 국지적 규제정책 정도로 충분하며, 불가피한 경우 양도세 부담 조절 정책을 추가할 수 있음.
○ 따라서 보유세를 후퇴시키는 정책은 부동산 정책의 역사를 거꾸로 돌리는 일이라고 할 수 있음.
Ⅱ. 이명박 정부의 부동산 정책의 이론적 토대, 공급부족론 검토
1. 공급부족론의 문제점
□ 이명박 정부의 부동산 정책의 이론을 굳이 찾는다면 ‘공급부족론’ 정도
○ 이 논리에 따르면 가격이 올라간다는 것은 수요에 비해 공급이 부족하다는 신호이므로, 부동산 가격이 올라갈 때는 택지와 주택을 더 많이 공급해야 한다는 결론에 이르게 됨.
□ 그러나 공급부족론의 문제는 ‘언제나’, ‘어디서나’ 공급부족을 외친다는 것.
○ 그 이유는 투기수요를 인정하지 않기 때문.
○ 실수요에 비해 공급이 부족하다면 당연히 공급을 늘려야 하지만, 공급부족론자들은 실수요든 투기수요든 가격이 올라갈 때마다 공급부족을 주장함.
□ 따라서 거의 대부분의 공급부족론자들은 투기수요를 억제하는데 탁월한 효과를 나타내는 보유세 강화를 반대함.
○ 이명박 정부와 한나라당이 바로 여기에 해당됨.
2. 파산선고를 받은 공급부족론에 기댄 이명박 정부의 부동산 정책
□ 하나의 논리나 이론의 타당성 여부는 현실 설명력으로 결정됨. 그러나 공급부족론으로는 현재의 수도권과 지방의 미분양사태를 설명할 수 없음.
○ 공급이 부족한데, 미분양 사태가 날 수 있을까?
○ 이에 대해서 공급부족론자에 가까운 건국대 부동산학과 교수 조주현과 서강대 경제학과 김경환은 아래에 같이 언급하고 있음.
- “전체적인 공급량은 수요에 비해서 적지 않은데, 수요가 있는 곳에 공급이 없었기 때문”(조주현, 『조선일보』 08/08/22 칼럼, “임기응변식 부동산정책은 이제 그만”).
- “전국적으로는 집이 부족하지 않지만 일부 지역에서 국지적인 수요 공급의 괴리가 해결되지 않은 것”(김경환, 『매일경제』 08/08/26 칼럼, “부동산 정책의 잘못된 일관성”).
○ 그렇다면 그동안 계속해서 공급이 부족하다고 주장해왔던 강남벨트의 주택가격이 안정세를 보이는 것은 어떻게 설명할 것인가? 현재 강북의 집값이 오르고 있는데, 이것도 “수요가 있는 곳에 공급이 없었기” 때문인가?
○ 현재의 강남벨트의 집값 안정은 종부세의 현실화로 인해서 투기수요가 줄었기 때문이라고 보는 것이 타당한 설명.
□ 요컨대, 공급부족론은 이미 파산선고를 받은 것이나 다름없는 논리. 공급부족론은 현실을 설명하는 이론이 아니라 현실을 이론에 억지로 끼어 맞춘 논리이고, 따라서 작금의 현실을 전혀 설명할 수 없는 논리. 그런데, 이명박 정부와 한나라당은 바로 이런 이론에 기대어 정책을 만들어내고 있음.
□ 이명박 정부가 파산선고를 받은 것이나 다음 없는 논리에 기대어 정책을 내놓는다는 것은 다른 속셈이 있다는 것으로 볼 수밖에 없음. 그것은 그동안 수도권에 집중되었던 부동산 투기를 ‘전국화’ 시켜서 건설업체의 이익을 보호하고, 부동산 부자들에게 더 많은 불로소득을 보장하겠다는 것, 그리고 이를 통해 경기를 인위적으로 부양시키겠다는 것이라고 할 수 있음.
Ⅲ. 『8·21대책』과 『9·1 부동산 세제개편 방안』 평가
1. 『8·21 대책』과 『9·1 부동산 세제개편 방안』의 내용
□ 주택공급관련
○ 조합원 지위 양도 확대 및 층수 완화 등의 재건축 규제완화, 분양가 상한제 개선, 신도시 2곳 추가 건설, 수도권 전매제한 완화.
□ 세제관련
○ 건설업체들에 대한 종부세 완화, 1주택자․2주택자․다주택자 양도세 완화, 미분양 주택에 대한 공적자금 투입, 비수도권 지역 매입 임대주택 사업 세제(종부세ㆍ양도세)지원, 종부세 과표적용을 인상속도 조정(80% 동결), 종부세 세부담 상한 하향(300% → 150%), 2010년부터 종부세의 부가세(surtax)인 농어촌특별세 폐지 등.
2. 평가: 고가ㆍ다주택자들과 건설업체에 더 많은 불로소득 보장 ⇨ 부동산 경기부양ㆍ거품의 전국화
□ 『8·21 대책』과 『9·1 부동산 세제개편 방안』은 고가ㆍ다주택자들과 건설업체에 더 많은 불로소득을 보장하고, 그것을 통해 수도권에 발생했었던 거품을 전국으로 확대하려는 것, 그리고 부동산을 통해서 경기를 부양시키는 것이라고 요약할 수 있음.
1) 부동산 세제 후퇴를 통한 ‘거품의 전국화’
□ 종부세ㆍ양도소득세 후퇴를 통한 ‘거품의 전국화’
○ 비수도권지역의 매입임대주택 사업에 대한 세금혜택요건을 아래와 같이 크게 완화.
- 만약 정부안대로 시행되면 현재 임대사업자가 전용 85㎡이하 5가구 이상을 10년 이상 보유해야 종부세 및 양도세 감면 혜택을 볼 수 있었던 데서 전용 149㎡이하 1가구 이상을 7년 이상만 갖고 있으면 세금 혜택을 보는 것으로 바뀌게 됨.
- 비록 비수도권이라는 단서가 붙기는 했지만 임대사업자로 등록하고 임대사업용으로 1가구만 갖더라도 종부세 및 양도세 중과를 피할 길이 생긴 것.
- 이는 종부세에 구멍을 냄과 동시에 비수도권 지역에서 주택 투기를 하라고 국민들에게 권유하는 셈. 이것은 결국 거품의 전국화라고 할 수 있음.
□ 또 1세대 2주택 양도세 중과 배제 대상 저가주택의 범위를, 수도권 1억 원은 그대로 유지하고 지방은 1억 원에서 3억 원으로 상향 조정했는데, 이는 지방에 투기수요를 촉발시키기 위한 조치. 다시 말해서 ‘거품의 전국화’를 위한 조치라고 할 수 있음.
2) 건설업체들에게 더 많은 불로소득과 더 많은 일거리 제공 ⇒ 부동산 경기부양
□ 건설업체에게 더 많은 불로소득을!
○ 주택신축판매업자(시행사)가 건축해 소유한 미분양주택에 대해 종부세 비과세 기간을 현행 3년에서 5년으로 연장.
○ 시공사가 주택신축판매업자로부터 대물변제로 받은 미분양주택에 대해서도 5년간 종부세를 비과세.
○ 주택건설사업자(시공사)가 주택건설 목적으로 취득해 보유하는 토지에 대해서도 종부세를 비과세.
⇒ 정부는 미분양 등으로 인해 고통(?) 받고 있는 건설업계의 입장을 반영해 종부세를 완화시킨 것 같은데 이는 그릇된 판단.
⇒ 개별 기업이 자의에 의해 계획하고 생산한 상품이 일시적으로 팔리지 않는다고 해서 이에 대해 정부가 세제상의 혜택을 주는 것은 시장경제에서 이익을 얻고자 하는 자가 손실도 부담할 의사를 동시에 가지고 있어야 한다는 자기책임의 원칙에 어긋남.
□ 공적자금을 투입해서 건설업체를 보호하라!
○ 정부는 이번에 주공과 대한주택보증 등이 보유하고 있는 3조 원대 여유자금을 이용해 지방의 미분양 아파트를 현행 공공매입가격 수준(최초 분양가의 70~75% 수준)에서 공공부문이 매입하되, 준공 이후 사업시행자가 원할 경우에는 당초 공공매입가격에 공공의 자금조달비용(수수료 수준의 일정수익 포함)이 보장되는 수준의 가격으로 환매 받을 수 있는 방안을 시행할 것이라고 밝혔음.
⇒ 지방의 미분양은 수요예측을 잘못하고 고분양가를 고집한 건설업체에 있음.
⇒ 시장경제원리에 따르면 미분양 사태를 맞은 건설사들은 분양가를 낮춰 현금을 확보하고 그래도 분양이 되지 않는 물량에 대해서는 시쳇말로 땡처리를 하는 게 옳음.
⇒ 물론 그런 와중에 도산하는 기업들도 있을 수 있지만, 따지고 보면 그런 것이 바로 시장경제.
⇒ 놀라운 것은 시장경제를 날마다 외치는 이명박 정부와 한나라당이 개별 기업의 잘못을 정부가 대신 책임지겠다고 나섰다는 점.
□ 건설업체에 더 많은 일거리 제공을 통한 부동산 경기부양
○ 이번에 내놓은 정책 중 가장 이해하기 힘든 대책이 바로 신도시 2곳 추가 건설. 수도권마저 미분양이 속출하고 2기 신도시 공급물량이 줄지어 대기하고 있는 마당에 입지도 그리 좋지 않은 곳에 신도시 2곳을 추가로 지정하겠다는 것.
○ 이를 통해 달성하고자 하는 목표가 건설업계에 일거리를 주는 것 이외에 다른 것이 있다고 생각하기 힘듦.
○ 아울러 정부의 신도시 추가공급 방침은 국토균형발전 및 수도권 과밀화 억제방침과도 상충할 뿐더러 공급과잉을 부채질할 가능성이 높음.
○ 이것은 결국 건설경기를 인위적으로 부양시켜서 성장률을 높이겠다는 것. 그러나 그 후유증은 모두 국민들의 몫.
3) 고가주택 소유자에게 더 많은 불로소득을
□ 양도소득세 후퇴를 통한 더 많은 불로소득 보장
○ 고가 주택 기준: 6억 원 → 9억 원
- 지금까지 고가주택 6억 원 이상의 1주택자들에게 평균 7%정도의 양도세를 부과했었는데, 면제 기준을 6억 원에서 9억 원으로 올림.
- 이는 고가 주택을 소유한 1주택자들에게 더 많은 불로소득 보장한 것
- 이를 통해 양도세 부담 대상자가 58만호(전체 주택의 4.3%)에서 21만호(전체주택의 1.5%)로 줄어들게 됨. 즉, 37만호가 세제혜택을 받음.
- 여기에 장기보유특별공제 강화, 세율 및 과표구간을 조정하면 고가주택 보유자는 더 많은 불로소득을 보장받게 되는 셈. 아래는 그것의 구체적인 데이터.
* 필요경비는 취득가액의 4%로 추정.
** 고가주택 기준금액(6억->9억) 인상, 세율인하․과표구간 조정 반영, 장기보유특별공제(8%,10년) 확대.
*** 기획재정부의 표를 수정했음.
□ 종부세 후퇴를 통한 더 많은 불로소득 보장
○ 종부세의 과표적용률을 작년 수준인 80%로 동결
○ 세부담 상한선을 전년대비 300%에서 150%로 경감.
○ 2010년부터 종부세의 부가세(surtax)인 ‘농어촌특별세’ 폐지.
- 이렇게 되면 종부세액의 20%는 부담하지 않아도 됨.
4) 안정된 재건축 시장에 투기수요 끌어들이기
○ 조합원 지위 양도 확대 및 층수 완화 등을 골자로 하는 재건축 규제완화
○ 전매제한 기간 단축
⇒ 시장경제는 사회에 위협이 되는 물건(ex. 마약)이 아니라면 자유롭게 만들고 거래되는 것이 자연스러움. 따라서 재건축 여부의 결정, 조합원 지위 양도나, 전매 등도 자유롭게 하도록 두는 것이 원칙적으로 옳음.
⇒ 그럼에도 규제를 둔 것은 막대한 불로소득을 노린 부동산투기가 발생하기 때문임. 따라서 이런 규제를 풀기 위해서는 재건축이나 조합원 지위 양도나 전매를 통해서 발생하는 불로소득, 즉 개발이익을 어떻게 환수할지에 대한 대책부터 내놓아야 함. 그러나 이에 대해서는 한마디 언급도 없음.
<표 3> 『8·21 대책』과 『9·1 부동산 세제개편 방안』요약
고가ㆍ다주택 소유자를 위한 정책
건설업자를 위한 정책
양도소득세 후퇴
- 고가주택 기준 상향: 6억 원 → 9억 원
▪ 이를 통해 양도세 납부대상자는 58만호(전체 주택의 4.3%)세대에서 21만호(전체주택의 1.5%)로 축소됨. 세제혜택 37만호.
- 장기보유특별공제 확대
▪ 연 4% 20년 → 연 8% 10년
- 2주택자에 대한 양도세 배제 예외 확대
▪ 취학ㆍ장기요양 추가
- 양도소득세 세율 및 과표 구간 조정
양도소득세 후퇴
- 1세대 다주택자 양도소득세 중과기준 완화
▪ 지방 광역시의 기준을 1억 원에서 3억 원으로 상향
- 양도소득세 중과에서 제외되는 임대주택 요건 완화(비수도권 지역)
▪ 10년ㆍ5호 이상 → 7년ㆍ1호 이상
- 2주택자에 대한 양도세 배제 예외 확대
▪ 취학ㆍ장기요양 추가
종부세 후퇴
- 종부세 과표적용을 인상속도 조정(80% 동결)
- 종부세 세부담 상한 하향. 300% → 150%
- 2010년부터 종부세의 부가세(surtax)인 농어촌특별세 폐지
종부세 후퇴
- 주택건설업자 취득 토지 종부세 비과세
- 시행사가 소유한 미분양주택에 대한 종부세 비과세 기간을 3년에서 5년으로 연장.
- 시공사가 대물변제로 받은 미분양 주택, 5년간 비과세
- 2010년부터 종부세의 부가세(surtax)인 농어촌특별세 폐지
신도시 2개 추가 공급
재건축 규제와 전매 완화
- 안전진단 2회에서 1회로
- 조합원 지위 양도 확대 및 층수 완화
- 수도권 전매제한 완화
3조 원의 공적자금을 활용한 건설사 보조
결론: [고가ㆍ다주택 소유자를 위한 정책] + [건설업자를 위한 정책] ⇒ 부동산 경기부양ㆍ거품의 전국화
3. 주장과 내용이 충돌하는 이명박 정부의 부동산 정책
○ 이명박 정부의 정책을 살펴보면 거의 대부분이 주장과 내용이 충돌
○ 선진화라고 하지만 내용은 후진화.
- 부동산 시장의 선진화는 불로소득을 환수하여 실수요자가 등장하도록 유도하고 그것을 토대로 해서 공급이 이뤄지도록 하는 것.
- 그러나 이명박 정부는 더 많은 불로소득을 보장하는 정책, 즉 투기수요를 촉발하는 정책을 계속해서 남발하고 있고, 그것에 기대서 공급정책을 내놓고 있음.
- 투기수요가 창궐하는 시장이 선진적인가, 아니면 후진적인가?
○ 정부 정책 설명에는 ‘합리적’, ‘정상적’라는 용어가 등장하는데, 자세히 들여다보면 ‘비합리적’이고 ‘비정상적’.
- 부동산 부자들에게 더 많은 불로소득을 보장하는 것이 합리적이고 정상적이라고 해야 하나, 아니면 비합리적이고 비정상적이라고 해야 하나?
○ 시장을 말하지만, 실제 내용은 반(反)시장
- 건설업체들이 수요예측을 잘못해서 발생한 문제를 정부가 나서서 해결하는 것이 시장적인가, 아니면 반시장적인가?
Ⅳ. 점차 가시화 되고 있는 정부와 한나라당의 종부세 형해화 시도
1. 정부와 한나라당의 종부세 후퇴 입법 발의안과 발언들
1) 이혜훈 의원(서초갑)
○ 1가구 1주택 보유자 종부세를 면제.
○ 현행 세대별 합산 과세를 인별 과세로 전환.
2) 이종구 의원(강남갑)
○ 주택분 종부세의 과세기준을 지금의 6억 원에서 9억 원으로 상향
○ 세대별 합산 과세를 인별 과세로 전환
○ 종합소득 3천600만 원 이하인 60세 이상 1가구 1주택 소유자로서 주택의 공시가격이 15억 원 이하인 경우 종부세 면제
3) 공성진 의원(강남을)
○ 10년 이상 보유한 1주택자의 종부세 전액 면제
○ 5~10년 보유한 경우에는 세액의 50% 감면
4) 이명박 대통령: "세금으로 부동산 문제를 해결할 수 없다고 본다.", "아파트 값을 세금으로 잡는 나라는 전 세계 어디에도 없다."
5) 강만수 기획재정부 장관: "부동산 시장이 안정되면 종합부동산세가 조세원칙에 맞는지에 대한 근본적인 검토가 필요하다", "노무현 정부 시작할 때보다 (보유 중인) 아파트 가격이 3배 정도 뛰었다, 10년 동안 야인으로 있으면서 소득은 없는데 종부세만 냈다."
6) 나성린 한나라당 의원(비례대표): "종부세는 지난 정부에서 고액 재산가들에게 징벌적으로 부과한 높은 세금이다. 세계 역사상 없는, 세계 어느 나라에도 없는 징벌적인 세금이다", "부동산 보유과세를 강화해서 부동산 가격을 안정시킨 사례가 있는가?", "부동산 가격 안정화는 금융정책으로 하는 거다", "재산세는 모든 나라가 지방세고 단일세율이다", "우리나라만이 누진세로 하고 있다. … 이런 나라가 없다", "부동산 세금을 조금 낮추자는 것은 부자를 위해서 낮추자는 것이 아니고 징벌적인 조세를 정상화하자는 것이다", "재정학자로서 창피해 죽겠다"
□ 이미 양도소득세의 고가주택기준을 6억 원에서 9억 원으로 조정했고, 강만수 장관이 1주택자들을 종부세 부담에서 제외시켜주거나 덜어줄 것이라는 말했다는 언론보도를 볼 때, 그리고 종부세에 대한 헌법재판소의 판결을 앞두고 있는 것을 볼 때, 정부와 한나라당은 ▲ 종부세 기준을 6억 원에서 9억 원으로 끌어 올리고, ▲ 종부세 대상자 중에서 1주택자들을 제외 혹은 완화하며, ▲ 세대별 합산을 인별합산으로 전환하려는 것으로 볼 수 있음. 그 시기는 헌법재판소의 결정 직후가 될 것으로 보임.
2. 종부세의 합헌성
1) 헌법재판소에서 계류 중인 사항
□ 헌법소원
○ 종부세 부과가 재산권ㆍ생존권ㆍ거주이전의 자유 등 기본권을 침해하는지 여부.
○ 국세로서의 종부세가 지방재정 권한을 침해하는지 여부.
○ 종부세 부과가 미(未)실현 이익에 대한 과세 또는 소급과세에 해당하는지.
○ 1주택 보유자에 대해 예외 규정을 두지 않은 것이 평등원칙에 위배되는지.
□ 위헌법률심판
○ 종부세의 세대별 합산과세에 대해 서울행정법원이 헌법재판소에 위헌법률심판을 제청한 바 있는데, 이 사건 역시 하반기에 결정될 가능성이 높음.
□ 사실상 헌법재판소가 종부세의 거의 전 부문에 대해 위헌성을 다투는 셈.
2) 과거 재판의 선례를 통해서 본 종부세의 합헌성
○ 서울행정법원 2007년 6월 8일 판결: 종부세가 개정 전 2005년 종부세법에 대해 강남구에 거주하는 한 청구인이 과세 처분을 취소해 달라고 소송을 제기한 데 대해(2006구합 30546), 또 2007년 8월 14일, 과표 적용률 등이 강화된 개정 종부세법에 대한 소송에 대해서도(2007구합 9082) 세금 부과는 적법하며 위헌으로 볼 수 없다는 다음과 같은 판결을 내렸음.
- “원고는 구 종부세법이 조세특례제한법에 위반되기 때문에 세금부과는 위법하다고 주장하지만 구 종부세법에서 규정하고 있는 종합부동산세는 단순히 지방세법이 정하고 있는 재산세에 대한 특례세율이 아니라 조세부담의 형평성을 제고하고, 부동산의 가격 안정을 도모해 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 해 부과되는 국세”라며 “종합부동산세를 조세특례제한법상 조세특례(중과세)로 볼 수 없다”, “토지나 주택의 사회성‧공공성이 강조될 수밖에 없다”, “입법자가 재량에 기초해 부동산의 가격안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전 등에 이바지하고자 주택 및 토지를 예금이나 주식 등 다른 재산권의 대상과 특별히 구별해 종합부동산세법으로 규율한 것이므로 평등의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다”(서울행정법원 행정4부 : 재판장 민중기)
- 재산권의 본질적 내용을 침해하는지 여부에 대해서도 “주택에 대한 종합부동산세가 사유재산권 자체를 전면적으로 부정하거나 짧은 기간 내에 재산을 무상으로 몰수하는 정도로 과도해 재산권의 본질적인 내용을 침해한다고 보기 어렵다”고 설명했음.
- 미실현 이익에 관하여 “헌법은 입법권자에게 부동산 가격 안정과 국민경제의 발전, 토지공급의 제한성 등을 두루 감안해 토지재산권에 대해 광범위한 재량을 부여했고 이에 따라 종부세가 마련됐다”면서 “이 세금은 일정 가액 이상의 부동산 보유 자체에 담세력을 인정해 부과되는 것이므로 원고 측 주장은 여러모로 이유 없다”고 지적했음.
○ 결론: 행정법원의 판결은 기본적으로 “정부가 부동산 시장 안정과 형평성 달성이라는 정책목적 달성을 위해 입안한 종부세는 합당하다”는 취지. 즉, 재판부는 “종부세가 응능부담(應能負擔-인용자)의 원칙에 부응하는 조세를 부담하게 함으로써 소득불균형 현상의 해소에 기여하고 부동산투기를 억제하며, 토지보유 구성비율의 변화를 도모하는 한편, 입법 당시까지는 보유세는 저율인 반면 거래세는 고율이었던 조세왜곡현상을 시정하는 데 그 목적이 있다”(2007구합 9082)고 보면서, 미실현 이득에 대한 과세 여부, 이중과세 여부, 과잉금지의 원칙 위반 여부, 재산권의 본질적 내용 침해 여부, 평등의 원칙 위반 여부 등에 대해 모두 위헌이 아니라고 판시한 것
2) 세대별 합산의 합헌성
○ 세대합산이 합헌이라는 주장은 먼저 종합부동산세의 목적에 대한 이해에서 출발. 종부세는 “고액의 부동산 보유자에 대하여 종합부동산세를 부과하여 부동산 보유에 대한 조세부담의 형평성을 제고하고 부동산의 가격안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적”으로 한다고 되어 있음.
○ 이 목적은 헌법 제119조 제2항 “국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”는 경제 조항을 직접적인 근거 규정으로 하고 있음.
○ 따라서 종부세의 세대합산 규정은 단순히 혼인 여부에 따라 불평등이 발생했는가 아닌가, 혹은 세대 간의 공동생활에 따른 과세 금액의 차액이 발생했는가 아닌가 하는 문제에만 국한되지 않고 국민경제의 균형 있는 발전과 적정한 소득의 분배를 유지해야 한다는 헌법의 명령에 충실한 것인가 하는 점이 충분히 검토되어야 함.
Ⅴ. 헌법재판소에 맡겨진 종부세의 운명
□ 현행 종부세가 합헌이라는 결정이 내려지면 지금의 종부세는 유지될 확률이 높음. 그러나 그럼에도 불구하고 종부세가 위헌 내지는 헌법불합치 결정이 나면 종부세는 형해화 될 것임.
□ 위의 종부세 관련 법안과 그동안 정부와 한나라당의 발언으로 보면, 그들은 바로 종부세 위헌 결정을 기다리는 것으로 보임. 이렇게 되면 정치적 부담을 최소화 하면서 원하는 바를 이룰 수 있기 때문.
□ 종부세 위헌이나 헌법불합치에 맞춰서 한나라당 이해훈 이종구 의원이 발의한대로 입법이 되면,
○ 종부세 기준이 6억 원에서 9억 원으로 상향 조정됨.
- 주택분 종부세 과세기준을 지금의 6억 원에서 9억 원으로 상향할 경우, 2007년 기준으로 주택분 종부세 과세대상자 가운데 약 60%(22만 세대)가 제외.
○ 1주택자 종부세 과세대상에서 제외
- 그럴 경우 약 40%(14만 7천 세대)가 제외.
○ 세대별 합산 → 인별합산
- 이럴 바꿀 경우 종부세 납부 대상자는 크게 줄어듦. 여러 명의 세대 구성원 명의로 된 주택은 합산되지 않음.
- 부부 공동 명의로 된 고가 주택 보유자들은 공시가격 18억 원 이하면 남편과 아내가 각각 9억 원 미만의 주택을 갖는 것으로 간주되기 때문에 종부세 납부 대상에서 자동으로 빠지게 됨.
- 한편 공시가격 기준 18억 원이 넘는 주택을 보유한 세대조차 부부 공동 명의로 변경할 경우 종부세 부담이 이전과는 비교할 수 없는 수준으로 줄어들게 되고 3명 이상의 세대원 명의로 변경할 경우는 아예 종부세를 면제받을 수도 있음.
○ [6억 원 → 9억 원] + [세대별 합산 → 인별합산] + [1주택자 제외]
- 주택분 종부세 과세대상이 전년도 37만 9,000세대에서 5~6만 명 수준으로 격감할 것으로 예상되는 됨.
□ 종부세가 형해화되면
○ 후진국 형태인 ‘높은 거래세ㆍ낮은 보유세’구조의 고착화.
○ 조건이 갖춰지면 부동산 투기가 재연될 가능성이 높아짐.
- 2004년 연말에 종부세의 정부 원안이 국회를 거치면서 크게 후퇴되고 난 다음 2005년부터 부동산 가격 폭등이 일어났었다는 것을 기억할 필요가 있음.
○ 부동산 소유의 양극화로 빈부격차는 나날이 벌어지고 그에 따라 사회불안은 더 커질 것.
○ ‘땀 흘려 일하는 사람이 잘 사는 사회’라는 보편적 정의감은 크게 훼손됨.
○ ‘역시 부동산!’이라는 대한민국 부동산 불패신화는 계속될 것임.
○ 따라서 종부세의 형해화는 역사에 죄를 짓는 일이라고 할 수 있음.
참고문헌
국세청. 각 연도. 국세통계연보.
국정브리핑. 2007. “누구를 위한 부동산 세제 흔들기인가”(9/18)
기획재정부. 2007. “보도자료: 일자리 창출을 위한경제재도약 세제- 2008년 세제개편(안) -”(9/1).
전강수ㆍ남기업ㆍ이태경ㆍ김수현. 2008. 『부동산 신화는 없다 - 투기잡는 세금 종합부동산세』. 후마니타스.
한국은행. 2005. “보도자료: 主要國의 부동산 稅制 비교”(9/15).
OECD. 2004. Revenue Statistics.
OECD. 2005. Revenue Statistics.