종부세 헌재소원의 의미와 위헌 여부에 대한 입장
1. 종부세 헌법재판의 의미
■ 종부세의 의의
○ 종부세는 “고액의 부동산 보유자에 대하여 종합부동산세를 부과하여 부동산보유에 대한 조세부담의 형평성을 제고하고, 부동산의 가격안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적”으로 함.
○ 조세는 세수목적(정부의 공공재 공급과 소득의 재분배를 위한 재원을 조달하고자 하는 것)과 정책목적(경제활동의 규제·유도, 부의 분배, 국민경제의 안정과 성장 등을 꾀하는 것)으로 나눌 수 있으며, 종부세는 정책목적을 위한 조세제도.
■ 조세법률주의와 국회의 권능
○ 한편, 우리 헌법은 제38조에서 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다”라고 규정하였고, 제59조에서 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”라고 규정하여 조세법률주의를 선언.
⇒ ‘조세법률주의’에 대해 헌재는 “과세요건 법정주의와 과세요건 명확주의를 그 핵심적 내용으로 하고 있는 바, 과세요건 명확주의는 과세요건을 법률로 규정하였다고 하더라도…규정내용이 명확하고 일의적이어야 한다는 것을 말하며, 과세요건 법정주의는 납세의무를 성립시키는 납세의무자, 과세물건, 과세표준, 과세기간, 세율 등의 모든 과세요건과 부과ㆍ징수절차는 모두 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하여야 한다는 것을 말한다”고 했으며,(헌재 1992. 12. 24. 90헌바21, 판례집 4, 899 참조). “이러한 조세법률주의의 이념은 결국 과세요건을 국회가 제정한 법률로 명확하게 규정함으로써 국민의 재산권을 보장함과 동시에 국민의 경제생활에 있어서의 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위한 것”이라고 규정함.(헌재 1995. 11. 30. 93헌바32, 판례집 7-2, 607 참조).
⇒ 헌재는 ‘조세법률주의’의 원칙으로 ‘국회의 제정’이라는 조건을 엄격히 규정.
■ 재산권 및 평등권의 한계와 종부세 헌법소원의 의미
○ 한편, 헌재는 조세부담이 ‘재산권 침해’ 및 ‘평등권 침해’를 했는 지 여부를 판단하는 기준으로, 다음과 같은 판례를 남겼음.
- 조세부담의 헌법적 한계로써, “조세의 부과ㆍ징수로 납세의무자의 사유재산에 대한 이용ㆍ수익ㆍ처분의 권한이 중대한 제한을 받게 되는 경우 재산권의 침해가 될 수 있으므로(헌재 1997. 12. 24. 96헌가19등, 판례집 9-2, 762, 773), 국가가 공익 실현을 위하여 조세를 부과ㆍ징수함에 있어서는 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 처분권이 납세자에게 남아있을 한도 내에서만 조세부담을 지울 수 있으며, 짧은 기간에 사실상 토지가액 전부를 조세의 명목으로 징수하는 셈이 되어 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 초래하여서는 아니 된다.”(헌재 1999. 4. 29. 94헌바37등, 판례집 11-1, 289, 340-342)
- 평등원칙 위반 여부에 대해서는, “헌법 제11조 제1항의 평등원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 평등을 뜻하고 따라서 합리적 근거 있는 차별은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다.”(헌재 1994. 2. 24. 92헌바43, 판례집 6-1, 72, 75 ; 헌재 1998. 9. 30. 98헌가7등, 판례집 10-2, 484, 504)고 했으며, “조세는 세목의 종류에 따라 그 과세목적과 정책목적이 다르므로 그에 상응하여 세율의 체계도 서로 달리할 수 있는 것인 바 … 정책적 필요성, 과세표준액의 평가방식, 세액단계별 납세의무자 및 납세액의 분포, 종토세의 실제 조세부담율 등을 종합”하여 본다 했음.(헌재 2001.02.22, 99헌바3, 판례집 제13권 1집 , 226)
※ 한편, 평등원칙 위반에 관한 위 판례에서, “(지방세법 제234조의16 제1항에 규정된 종합합산과세표준의 세율)은 우리나라의 심각한 토지소유 편중현상을 감안할 때, … 초과누진세율의 체계는 담세능력에 상응한 공평과세의 원칙을 관철함으로써 오히려 실질적 평등에 이바지하고자 하는 제도라고 볼 수도 있다.”고 했음.
○ 따라서 남기업 박사의 발제문 내용처럼 우리나라의 부동산 ‘보유세액 실효세율’이 매우 낮은 수준임을 감안할 때 그리고, 담세 능력을 고려치 않고 투기를 목적으로 한 주택소유를 방지하는 ‘종합부동산세’가 국회를 통과한 것은 본질상 ‘헌법재판’의 대상이 될 수 없는 것이 사실임.
○ 한편, 종부세가 ‘조세법률주의’, 헌법상의 ‘재산권’ 및 ‘평등권’의 범위 안에 있음에도 불구하고 종합부동세법이 헌법재판의 대상이 된 것은, 이 법이 ‘정책목적을 위한 조세’임을 상기할 때, ‘정치의 사법화’라는 측면을 지적하지 않을 수 없음.
○ ‘종합부동산세’의 위헌심판은 ‘정치의 사법화’가 주택계급(housing class)이라는 사회경제적 현상에까지 이르렀음을 보여주는 사례임. 이번 심판은 단순히 위헌심판이 아닌 정치의 문제이며, ‘경제주체들의 역관계’로 해석해야 함.
2. 종부세 헌법소원에 대한 입장
■ 종부세 부과가 재산권․생존권․거주이전의 자유 등 기본권을 침해하는 지 여부
○ 재산권 침해에 대해
- 종합부동산세는 분명 원본에 대한 과세의 성격을 가지고 있으나, 원본에 대한 과세가 모두 재산권의 본질에 대한 침해로 위헌이 되는 것이 아니고 그 정도가 자본주의 시장경제질서, 사유재산제도를 부정하는 정도에 이르러야 위헌이 된다는 입장에서 세부담의 정도가 매우 중요.
- 현재 종합부동산세의 세부담 정도는 시가 대비 1% 정도에 해당하므로, 이 정도의 부담수준으로는 자본주의 시장경제질서를 부정한다거나 사유재산제도를 부정한다고 할 수 없을 것임.
- 즉, 종합부동산세가 원본에 대한 과세라 하더라도 위헌 수준은 아니라고 할 것임.
○ 생존권 침해에 대해
- 생존권 침해는 △세부담 정도 △처분권의 침해를 동시에 고려해야 하는 문제로,
- 위에서 살펴본 바와 같이 종부세의 세부담이 1%정도에 해당하고, 종부세가 사용․수익․처분권 등에 대한 침해요인이 될 수 없으므로 근거가 없다고 할 것임.
○ 거주이전의 자유에 대한 침해에 대해
- 서울행정법원은 <2005.12.31 법률 제7836호로 개정되기 전의 구 종합부동산세법에 기한 종합부동산세의 부과가 적법하다고 본 판결(2007. 6. 8. 선고 2006구합30546 판결)>에서,
- “법원은 구종부세법의 주택에 대한 종합부동산세율이 지나치게 높다거나 종합부동산 세를 내기 위하여 살던 집을 팔아야 할 정도라고도 보이지 아니하며…사실상 일부 납세자에게 부과대상 부동산의 처분을 강요하는 결과가 되어 그들의 거주이전의 자유 등이 사실상 제한당할 여지가 있다 하더라도 이는 … 직접적인 침해가 아니라 토지 및 주택 재산권에 대한 제한이 수반되는 반사적 불이익에 불과하고(헌법재판소.1999.4.29..선고.94헌바37외66건(병합).결정 취지 참조), 기본권의 침해가 있다고 하더라도 구 종부세법의 입법목적과 헌법 제35조 제3항 등의 규정에 비추어 볼 때 그 규제의 합리성 또한 인정되므로, 종합부동산세가 거주이전의 자유를 침해한다고도 보지 아니한다”고 판시
※ 구종부세법 2005.12.31 개정 내용
◇ 개정이유 및 주요내용: 현행 종합부동산세(2005년 1월 5일 제정)는 세부담 수준이 낮아 국민들이 느끼는 현실과 차이가 있고, 여러 채의 주택이나 비사업용 토지를 보유하는 경우에도 부담으로 작용하지 아니하고 있어 부동산 보유에 상응하도록 보유세를 강화함으로써 과세 형평을 높이고 부동산 가격의 안정을 도모하려는 것.
주요 개정 조항
2005.1.5
2005.12.31
제7조(납세의무자)
①과세기준일 현재 주택분 재산세의 납세의무자로서 국내에 있는 재산세 과세대상인 주택에 대한 재산세 과세표준을 합한 금액이 4억5천만 원을 초과하는 자는 당해 주택에 대한 종합부동산세를 납부할 의무가 있다.
①과세기준일 현재 주택분 재산세의 납세의무자로서 국내에 있는 재산세 과세대상인 주택의 공시가격을 합산한 금액이 6억 원(개인의 경우 세대별로 합산한 금액을 말하며, 이하 "주택분 과세기준금액"이라 한다)을 초과하는 자는 종합부동산세를 납부할 의무가 있다. 이 경우, 개인은 1세대에 속하는 자(이하 "세대원"이라 한다)중 대통령령이 정하는 주된 주택소유자(이하 "주된 주택소유자"라 한다)가 납세의무자가 된다. <개정 2005.12.31>
제9조(세율 및 세액)
<과세표준> <세율>
5억5천 이하 1,000분의 10
5억5천초과 45억5천이하 1천분의 20
45억5천만원 초과 1천분의 30
<과세표준> <세율>
3억 이하 1천분의 10
3억원초과 14억원이하 1천분의 15
14억원초과 94억원이하 1천분의 20
94억원 초과 1천분의 30
■ 국세로서의 종부세가 지방재정 권한을 침해하는지 여부에 대해
○ 서울행정법원의 위 판결에서
- 법원은 “종합부동산세를 국세로 할 것인지 아니면 지방세로 할 것인지 여부는 당해 조세의 과세목적에 따라 입법정책적으로 판단할 성질의 것이므로 종합부동산세를 반드시 지방세로 해야 할 이유는 없으며, 기존의 지방세인 재산세는 그대로 둔 채 일정한 가액을 초과하는 부분에 대해서 별도로 세목을 신설한 것이고, 구 종부세의 입법 목적 등에 비추어 볼 때, 구 종부세법이 불합리하고 자치권의 본질을 훼손하여 헌법이 보장하는 기방자치단체의 재정자치권을 침해한다고 보기 어렵다”고 판시.
■ 조우세가 미(未)실현 이익에 대한 과세 또는 소급과세에 해당하는지 여부에 대해
○ 미실현 이익에 대한 과세 여부에 대해
- 헌법재판소는 “실제에 있어서도 비록 과세목적과 과세방법이 다르기는 하나 자산재평가세, 자산평가 차익에 대한 법인세 등 미실현이득에 과세하는 기존의 예가 없지도 아니함”을 들어, 토지초과이득세에 대한 위헌심판에 있어서 미실현이익에 대해 과세하는 것은 입법정책상의 문제이나, 과세표준산정을 위한 기준이 되는 공시지가의 산정 및 결정에 대한 제도적인 장치가 미흡하다는 것을 주요 원인으로 하여 합헌불합치 결정을 한 바 있음.(헌재 1994.07.29, 92헌바49, 판례집 제6권 2집 , 64)
- 즉 헌재는 미실현이익에 대해 과세하려면 그 과세표준이 되는 미실현이익의 산정이 객관적이고 정확해야 하는데도 그러한 장치가 없다는 것을 골자로 하고 있음.
- 토지초과이득세의 경우는 보유 중에 과세하는 것이나, 그 과세 대상은 정상지가상승률을 초과하는 지가상승분을 과세대상으로 하고 있으나, 이에 비해 종합부동산세는 그러한 지가상승분을 과세대상으로 하는 것이 아니라, 부동산의 보유라는 사실에 착안해 과세하는 것으로서 지가의 상승은 과세대상을 파악하는 데 아무런 원인이 되지 않음.
- 따라서 종합부동산세는 미실현이익에 대한 과세가 아니므로 이를 전제로 한 위헌론은 부당하다 할 것임.
○ 소급과세 여부에 대해
- 서울행정법원은 위 판결에서, “종합부동산세는 구 종부세법 시행 이후에 최초로 납세의무가 성립되는 경우에 대하여만 적용될 뿐, 구 종부세법으로 과거에 소급하여 과세하거나 또는 중과세하는 것이 아니므로 이를 가르켜 재산권을 박탈하는 소급입법이라고 할 수 없다”고 판시.
■ 1주택 보유자에 대해 외예 규정을 두지 않은 것이 평등원칙에 위배되는지 여부에 대해
○ 서울행정법원은 “부동산가액 상승에 원인을 제공하지 않은 1가구 1주택 소유자에 대하여 단지 고액 부동산을 소유하고 있다는 이유만으로 종합부동산세를 중과세하는 것은 부동산 가격을 안정시키겠다는 정책 목적과 정책 수단 간의 비례의 원칙에 맞지 않는다”는 주장에 대해,
○ “조세법규에 어떠한 내용으로 규정할 것인지에 관하여는 입법자가 국가재정, 사회경제, 국민소득, 국민생활 등의 실태에 관하여 정확한 자료를 기초로 하여 정책적, 기술적인 판단에 의하여 정하여야 하는 문제로서 이는 입법자의 입법형성적 재량에 기초한 경제적․기술적 판단에 맡겨져 있는 것으로 차입 자금으로 부동산을 취득한 사람과 자기자금만으로 부동산을 취득한 사람간의 담세력의 차이를 고려하지 않고 ‘일정한 가액(9억 원, 구 종부세법상의 주택)’ 이상의 부동산 보유자에 대하여 종합부동산세를 납부하도록 한 것이 부동산 소유자 사이에 균형과 비례의 원칙에 맞지 않는다거나 담세능력과 과세처분 간의 비례의 원칙에 맞지 않는다고 보기도 어렵다”고 판시.
⇒ 이 판시가 ‘평등원칙’에 대해 적용될 수 있는 지는 해석의 필요가 있으나, 헌재가 “상대적 평등의 원칙”을 적용한 예로 볼 때, 헌법소원 취지에 부합하는 것으로 볼 수 있으며, 이때 서울행정법원의 판결은 주요 판시가 될 수 있다고 봄.
3. 위헌법률심판제청에 대한 입장
■ 종부세의 세대별 합산과세가 평등의 원칙과 혼인 및 가족생활 보장 의무를 위반하는지 여부
○ 서울행정법원은 2008.4.17.2007아1573 결정(위헌법률심판제청)에서,
- 세대별 합산규정으로 인해 혼인을 하거나 가족을 구성한 세대는 독신, 이혼한 부부, 사실상 혼인관계에 있는 부부, 세대원이 없는 주택 등 소유자 등에 비하여 상당한 조세상의 불이익을 입게 되며,
- 세대별 합산규정이 주거현실 및 경제현실에 부합한다고 단정할 수 없고, 세대원 각자의 재산을 실질적인 공유재산으로 추정할 근거가 없는 상태에서 보유세를 세대 단위로 계산하는 것이 합리적으로 볼 수도 없으며,
- 부부 또는 세대원 간의 인위적인 명의분산과 같은 가장행위 등은 상속세 및 증여세법상 증여의제․증여추정, 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 등을 통하여 방지할 수 있으며,
- 부동산 투기는 부동(浮動)의 통화량 등의 팽창에 의한 가수요, 주택 등 수요공급의 원리, 경제정책의 실패 등이 복합적으로 작용하여 발생하는 것이지 오로지 세제의 불비 때문에 발생하는 것도 아니고 그 해결책이 세대별 합산 규정만이라고 볼 수도 없으므로, 이 점에서 수단의 적절성이나 피해의 최소성의 요건을 갖추었다고 보기 어렵고,
- 미국은 개인별 과세, 영국․일본은 개인별로 일정률에 의해 과세, 스페인은 부부에 대해 다른 누진세율 적용, 독일은 공제항목을 배우자에게 특별히 인정하는 등 과세대상이 합산되는 부부에 대해 혼인으로 인해 불합리한 차별이 발생하지 않도록 충분한 배려를 하고 있다는 점을 들어
- “세대별 합산규정은 혼인과 가족생활을 보호하고 국가로 하여금 이를 보장할 것을 규정한 헌법 제36조 제1항에 위반하므로 위헌이라고 볼 상당한 이유가 있다”고 했음.
○ 세대별 합산과세의 합헌 논리는,
- 이자․배당소득 등 금융소득이 유량(flow) 개념인 반면에 주택과 토지는 보유(stock) 개념이므로 별개로 과세체계를 구성해야 하고,
- 투기수요에 의해 세대구성원 간에 분산해 보유하고 있는 주택과 비상업용 토지에 대해서는 조세회피를 방지하기 위해 효과적인 장치가 필요하며,
- 실질적으로 2002년에 4,583억 원 수준이었던 증여세가 2003년에는 8,297억 원, 2004년에는 11,199억 원으로 급증 추세에 있는 것을 봐도 인별 합산과세 제도를 악용해 세대구성원에게 증여함으로써 조세회피를 도모하는 사례가 빈번하게 이뤄짐을 추정할 수 있고,
- 가족명의로 부동산을 등기할 경우 부과되는 증여세와 과징금의 불이익보다는 분산등기로 회피가 가능한 보유세액과 가격급등으로 인한 이익이 상대적으로 고액이므로 세대별 합산과세가 필요하다는 논리 등이 있음.
※ 한편, 외국의 입법례를 보면, 스칸디나비아 3국과 스위스의 경우는 가족합산과세를 하고 있고, 스웨덴의 경우는 재산세뿐만 아니라 자산소득에 대한 과세도 부부합산하고 있을 뿐 아니라, 미국의 재산세, 일본의 지가세, 고정자산세, 독일의 재산세 등은 누진세율을 적용하고 이는 종부세와 달리 단일세율을 적용하고 있어 세대별 합산과세의 필요성이 없는 경우임.
○ 보유세액 실효세율이 낮은 형편에서 종부세 세대별 합산과세의 위헌여부를 따지는 일은, 기본적으로 종부세의 재산권 및 평등권 침해 여부에 맞추어 판단되어야 할 것으로 봄. 특히 이번 헌법소원이 앞서 말한 바와 같이 사회경제적 현상에 대한 ‘정치의 사법화’라는 사실에 비추어 판단되어야 할 것임.